ГРАЖДАНСТВО И ПРАВА ЧЕЛОВЕКА:
вместо предисловия
Ситуация с массовым безгражданством в Эстонии (как и в Латвии) давно привлекает внимание российских политиков, журналистов, ученых и широкой общественности. Представленная работа даст возможность получить исчерпывающую информацию о современном состоянии проблемы: хотя она написана более года назад, существенных сдвигов здесь не произошло. В дополнение к этому богатому фактологическому материалу представляется целесообразным привести ряд общих рассуждений, показывающих, почему вопрос о гражданстве имеет такое принципиальное значение, почему правозащитники реагируют на него столь остро, и почему люди (часто интуитивно) воспринимают отсутствие гражданства как положение явно ненормальное.
Прежде всего: право на гражданство есть часть основных прав человека. Вплоть до недавнего времени считалось, что каждое государство вправе принимать и формулировать законы, определяющие статус гражданства. В то же время уже во Всеобщей декларации прав человека ООН ясно заявлено, что «каждый человек имеет право на гражданство» (статья 15). Послевоенные события во многих странах, ставшие причиной появления многочисленных групп беженцев, перемещенных лиц и апатридов, привели к пониманию того, что гражданство является основой множества прочих прав и что лишение права на гражданство неизбежно ведет к лишению полноты прав человека. В специальном отчете секретариата ООН «Изучение безгражданства» (1949) отмечалось: «Вся организация юридической и экономической жизни индивида… зависит от наличия гражданства. Тот факт, что апатрид не имеет гражданства, ставит его в ненормальное и униженное положение, которое снижает его социальную ценность и разрушительным образом влияет на самоуважение».
В последующие годы ООН своими действиями подтвердила неизменность этого подхода. Были приняты важные резолюции и конвенции: Конвенция о статусе апатридов (1954); Конвенция о сокращении безгражданства (1961); Конвенция о гражданстве замужней женщины (1957); наконец, Конвенция о правах ребенка (1989). Но дело не только (и даже не столько) в формально-юридических пунктах и положениях. Гораздо важнее принципы, которые лежат в основе юридических формулировок, то есть сам дух, или, можно сказать, идеология международного права в этой области.
Поэтому необходимо обратить внимание на исключительно важный с этой точки зрения документ, определяющий современное понимание международным сообществом проблемы гражданства. 8 апреля 1997 г. Комиссия ООН по правам человека приняла резолюцию, в которой говорится:
«Комиссия по правам человека
1. подтверждает важное значение права каждого человека на гражданство в качестве неотъемлемого права человеческой личности;
2. признает, что произвольное лишение гражданства по расовому, национальному, этническому или религиозному признакам представляет собой нарушение прав человека и основных свобод;
3. призывает все государства воздерживаться от принятия мер и законодательства, дискриминирующего отдельных лиц или группы лиц по признакам расы, цвета кожи, национального или этнического происхождения путем лишения или ограничения возможности осуществления ими на равных условиях своего права на гражданство, и отменить такое законодательство, если оно уже существует».
Самое важное, что хотелось бы подчеркнуть, это постепенное, но недвусмысленное изменение самого подхода к понятию «право на гражданство». Если статью 15 Всеобщей декларации прав человека можно было трактовать прежде всего как моральное указание в момент ее принятия, то в настоящее время это становится нормой позитивного международного права. Не случайно, что именно в Европе недавно был принят и вступил в силу документ, рассматривающий право на гражданство с точки зрения так называемого жесткого права, то есть имеющий обязательное значение. Это Европейская конвенция о гражданстве (1997). В статье 4 этой конвенции прямо указывается, какими принципами должно руководствоваться государство при установлении норм, регулирующих гражданство:
