Полномочия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях в Российской Федерации: теория и практика. Монография

На прокуроров в пределах предоставленной им компетенции возложено осуществление надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории РФ законов при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда^>1. Их полномочия определены федеральными законами^>2.

Постоянно вносимые в нормы материального и процессуального права изменения повлекли за собой расширение круга полномочий прокурора. Например, ст. 28.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее – КоАП), закрепляющая перечень статьей, по которым возбуждение дел об административных правонарушениях относится к компетенции прокурора, была дополнена новыми ссылками на статьи КоАП^>3.

Часто изменения вносятся и в тексты отдельных федеральных законов, в том числе и в ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре). Такое положение может свидетельствовать не только о динамизме происходящих в обществе изменений, но и о недостаточно высоком качестве принимаемых законов, не в полной мере учитывающих современные потребности практики.

Процесс постоянного изменения системы российского законодательства можно наблюдать, хотя и в разных объемах, во всех трех ее структурных образованиях: иерархической, федеративной и отраслевой. Практически все российские кодексы, несмотря на их непродолжительный срок действия, в своих текстах содержат многочисленные изменения и дополнения.

Только в 2013 г. было принято 79 федеральных законов, вносящих изменения и дополнения в КоАП РФ. Изменения были внесены также с учетом положений постановления Конституционного Суда РФ от 17 января 2013 г. № 1-П. Подобная ситуация характерна и в отношении частоты изменения текстов других кодексов.

Частые изменения законодательства, не всегда носящие системный и логически завершенный характер, создают трудности при реализации его положений, в том числе и при надзоре за законностью его применения.

Проблему укрепления законности как широкую социальную категорию посредством совершенствования только системы национального законодательства в любом государстве, как свидетельствует исторический опыт, успешно решить нельзя. Само по себе законодательство в регулировании общественных отношений играет весьма важную роль. Его содержание информирует население и общество в целом о возможных действиях государства только в рамках, регламентируемых федеральными законами.

Следует отметить, что в основе как положительных качеств, так и несовершенства любого вида законодательства, а значит и общего состояния законности в целом, всегда лежит человеческий фактор. Это характерно как для нормотворческого, так и для правоприменительного процесса. Приобретшее действительно массовый характер локальное изменение не только регулятивных, но и охранительных норм права в конечном счете весьма негативно сказывается на эффективности функционирования органов государственной власти (в том числе судебной системы и органов прокуратуры), уполномоченных осуществлять правоприменительную практику и надзор за ней.

Нестабильность российского федерального законодательства и вытекающая из него правовая неопределенность в регламентации общественных отношений приводит к неоправданно частым изменениям содержания и границ должного поведения субъектов складывающихся правоотношений.

Наиболее часто изменяемой и нуждающейся в дальнейшем совершенствовании является ст. 4.5 КоАП РФ «Давность привлечения к административной ответственности». По состоянию на 5 мая 2014 г. в нее было внесено уже 52 законодательных изменения и дополнения, детализирующих все ее структурные элементы – гипотезу, диспозицию и санкции, а также используемый понятийный аппарат